Speech president Wellink 'Naar een weerbaarder financieel systeem'

Datum: 1 juni 2011   
Tijd: 15:00 uur
Lokatie: ZIFO congres 'Crisiswetgeving voor financiële instellingen en ondernemingen'
Spreker: Dr. A.H.E.M. Wellink, president van de Nederlandsche Bank

Ik kan als econoom én jurist de toegevoegde waarde van het ZIFO meer dan onderschrijven. Door de bundeling van de krachten van de VU en bedrijven en organisaties hier op de Zuidas, heeft het ZIFO een uitgelezen positie om kruisbestuiving tussen de wetenschap en de actuele praktijk binnen financiële instellingen te genereren. Het congres van vandaag vormt hiervan een goed voorbeeld. Het ZIFO tracht vooral het debat te bevorderen over de rechtsregels en toezichtkaders die in ontwikkeling zijn voor de financiële sector.

En, zoals het ZIFO bij haar oprichting met enig gevoel voor understatement terecht constateerde: 'dit terrein is in beweging'. Welnu, om u enig houvast te geven, zal ik vanmiddag een overzicht geven van de belangrijkste hervormingen in financiële regelgeving en toezicht. Ik zal me daarbij concentreren op de bancaire instellingen.

Het is duidelijk dat we in termen van mondiale omvang en economische impact een uitzonderlijke crisis hebben meegemaakt. Als gevolg van de krediet- en bankencrisis die begon in het voorjaar van 2007 met problemen in de Amerikaanse hypotheekmarkt, kwam de gehele wereldeconomie in 2009 uiteindelijk in de diepste recessie sinds de Tweede Wereldoorlog terecht. Door de grote internationale economische verwevenheid was de terugval wereldwijd sterk gesynchroniseerd, waarbij bijna alle ontwikkelde – en de meeste opkomende – economieën in recessie kwamen. Ook de wereldhandel daalde voor het eerst sinds 1945. Mede hierdoor werd de open Nederlandse economie hard geraakt, met een krimp van bijna 5% in 2009.

Deze uitzonderlijke crisis verklaart – en rechtvaardigt – de majeure internationale hervormingsagenda die op het terrein van financiële regelgeving en toezicht is ingezet. Ondanks dat de wereldeconomie zich sindsdien heeft hersteld en het financiële systeem zich enigszins heeft gestabiliseerd, blijven de onzekerheden aanzienlijk. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de aanhoudende schuldproblemen in een aantal Europese landen en de politieke turbulentie in het Midden-Oosten. Het is dan ook zaak deze hervormingen krachtig door te zetten en daadwerkelijk te implementeren, teneinde de stabiliteit en weerbaarheid van het financiële systeem op lange termijn te waarborgen. Dit is in ieders belang!
Lessen uit de crisis

Laat ik eerst met u de belangrijkste lessen doorlopen die we uit de crisis kunnen trekken. De tekortkomingen waarmee we in de crisis zijn geconfronteerd, zijn immers een belangrijke impuls voor de internationale hervormingsagenda die nu wordt uitgerold.

De eerste en misschien wel belangrijkste les is de tekortschietende kapitaal- en liquiditeitsbuffers van het internationale bankwezen tijdens de crisis. Het ontoereikende niveau én de kwaliteit van het kapitaal onder Bazel II gaven banken onvoldoende absorptiecapaciteit om verliezen op risicovolle activiteiten op te vangen. Tegelijkertijd gaven deze eisen onvoldoende prikkels om de opbouw van deze risicovolle posities in de voorafgaande hoogconjunctuur te beperken. Een ander gebrekkig element in de regels vormde de risicometing binnen het handelsboek van banken. Veel banken hadden massale, illiquide kredietuitzettingen in handelsportefeuilles, die gedurende de crisis resulteerden in zware verliezen. De crisis heeft ook aangetoond dat banken op zichzelf solvabel kunnen zijn, maar toch failliet konden gaan als gevolg van majeure liquiditeitsproblemen.

Een tweede les is dat sommige instellingen 'too important to fail' zijn gebleken. Kleine financiële instellingen die in zwaar weer terecht kwamen, werden vaak opgesplitst door verkoop van bedrijfsonderdelen of gingen eenvoudigweg failliet. Bij grote financiële instellingen was de inzet van de autoriteiten doorgaans gericht op het juist overeind houden van de instelling, bijvoorbeeld via kapitaalinjecties, garanties of liquiditeitssteun. Deze grote instellingen hebben dan ook het grootste aandeel gehad van steunmaatregelen van de overheid: zo ging 90% van de overheidssteun tijdens de crisis naar circa 145 van de grootste mondiaal opererende banken.

Wat verklaart nu deze verschillende aanpak? Naast het feit dat deze instellingen zeer groot zijn, zijn ze vaak ook zowel direct als indirect – via financiële markten – nauw verweven met elkaar en de rest van het financiële systeem. Daarnaast vervullen deze instellingen vaak een belangrijke rol in bijvoorbeeld de kredietverlening, het betalingsverkeer en de afwikkeling van betalings- en effectenverkeertransacties. Langs al deze kanalen kan een faillissement van zo’n bank het gehele financiële systeem besmetten en daarmee de financiële stabiliteit en de reële economie ernstig verstoren. Zij zijn met andere woorden too important to fail' en overheidsingrijpen tijdens de crisis bleek onontkoombaar. Dit heeft echter een aantal onwenselijke effecten met zich meegebracht. Allereerst hebben de steunoperaties diepe sporen achter gelaten in de overheidsfinanciën van sommige landen. De directe financiële steun van de overheid aan financiële instellingen bedroeg gemiddeld 2,8% van het bbp in de ontwikkelde G20 economieën, met fors hogere kosten in sommige kleine landen. Ook hebben de reddingsoperaties de tot dusverre impliciete garantie van de overheid expliciet gemaakt. Dit verstoort de marktdiscipline, omdat kapitaalverschaffers risico’s lager inschatten en minder belang hechten aan een goede monitoring van deze banken (moreel risico). Een derde probleem is dat de concurrentieverhoudingen worden verstoord. Er zijn aanwijzingen dat kleinere banken door het ontbreken van deze garantie tegen minder gunstige voorwaarden kunnen lenen dan de grotere, systeemrelevante banken. Gezien deze ervaringen wordt in internationaal verband nu specifiek beleid ontwikkeld ten aanzien van systeemrelevante instellingen. Ik kom daarop later terug.

De derde les is dat veel autoriteiten – inclusief DNB – tijdens de crisis tegen beperkingen van het crisisinstrumentarium zijn aangelopen. In het huidige wettelijke instrumentarium van DNB ligt het accent vooral op preventie: het proberen tijdig bij te sturen om te voorkomen dat een financiële instelling in problemen komt. Op het moment dat een instelling echter op het punt staat om te vallen, resteren eigenlijk alleen nog de noodregeling en faillissement. Mogelijkheden om in dat stadium nog actief aan te sturen op een oplossing die in het belang is van zowel de spaarders en de bedrijven die afhankelijk zijn van die instelling – en daarmee van de reële economie – ontbreken grotendeels. Immers, de noodregeling leidt (evenals faillissement) tot een moratorium waarbij alle spaarrekeningen worden bevroren en de betaal- en kredietfuncties van de bank onmiddellijk worden stopgezet. Dit vernietigt in één keer een groot deel van de franchise waarde van de bank. Hierdoor wordt de mogelijkheid van een verkoop of een sanering van de instelling vrijwel onmogelijk gemaakt.

Een andere tekortkoming van het huidige wettelijke instrumentarium is dat de focus ligt op de individuele onderneming. Dit miskent dat ingrijpen bij een bank in financiële problemen ook nodig kan zijn om het algemene belang dat gemoeid is met een stabiel bankwezen te beschermen. De crisis heeft nogmaals onderstreept dat vertrouwen in banken cruciaal is en dat dit vertrouwen in extreme omstandigheden als sneeuw voor de zon kan verdwijnen. In dergelijke omstandigheden is een faillissement van een bank, hoewel passend bij een markteconomie, zeer riskant. Het kan immers tot een sneeuwbaleffect leiden, waardoor andere, in de kern gezonde banken, in de problemen kunnen komen. De gebeurtenissen na de val van Lehman Brothers zijn illustratief in dit verband.

Een gezien het internationale karakter van het bankwezen minstens zo belangrijke constatering is dat een internationaal raamwerk ontbreekt voor de resolutie van grensoverschrijdend opererende instellingen. Een effectieve resolutie van zo'n instelling bleek buitengewoon lastig. Verschillen in nationale vennootschaps- en insolventiewetgeving en inconsistenties tussen nationale resolutieregimes spelen daarbij een rol. Maar ook het ontbreken van internationale afspraken over de verdeling van de financiële lasten van resolutie (‘burden sharing’) is een belangrijke oorzaak. Tot slot wordt de resolutie bemoeilijkt door de vaak complexe organisatiestructuur van financiële instellingen. Soms bestaan zij uit meer dan 1000 juridische entiteiten verspreid over vele tientallen landen. Zeker tijdens een systeemcrisis – wanneer snelle besluitvorming is vereist – leiden deze belemmeringen ertoe dat nationale autoriteiten vaak kiezen voor nationale oplossingen, gericht op de bescherming van nationale depositohouders en belastingbetalers. Deze zijn echter niet altijd in het belang van een effectieve en efficiënte resolutie van de groep als geheel.

Een laatste – en breed gedeelde – les uit de crisis is dat er te weinig zicht is geweest op de systeembrede risico’s. Terugkijkend zijn veel kwetsbaarheden die uiteindelijk tot de crisis hebben geleid op zichzelf onderkend. Zo hebben diverse autoriteiten – waaronder DNB – gewaarschuwd voor de groei van mondiale onevenwichtigheden, problemen op de Amerikaanse huizenmarkt en de intransparantie van complexe producten. Tegelijkertijd is de samenhang en dynamiek van de gesignaleerde kwetsbaarheden onderschat. Juist deze factoren maakte het mogelijk dat een ogenschijnlijk beperkt probleem zich razendsnel mondiaal kon verspreiden. Ook moet – met de wijsheid achteraf – worden erkend dat veel kwetsbaarheden uiteindelijk onvoldoende zijn gemitigeerd.
Internationale hervormingsagenda

Tot zover de lessen. Ik ga nu in op de internationale hervormingen van financiële regelgeving en toezicht. Hierbij zal ik eerst ingaan op crisispreventie. Daarna zal ik de initiatieven bespreken die de impact van schokken op het financiële systeem trachten te beperken.

Het hart van de internationale hervormingsagenda is de aanzienlijke versterking van het kapitaal- en liquiditeitsraamwerk voor banken, Bazel III. U bent hiermee ongetwijfeld bekend, dus laat ik dit slechts kort toelichten. Allereerst zullen strengere eisen worden gesteld aan de kwaliteit en hoeveelheid kapitaal dat banken aanhouden. Een nieuw element hierbij is dat het raamwerk banken stimuleert tot het opbouwen van extra kapitaal boven de minimumeisen in goede economische tijden. Deze verbeteringen zijn noodzakelijk, omdat zij ertoe bijdragen dat banken in periodes van financieel-economische stress voldoende vet op de botten hebben om verliezen op te vangen. Ook zijn de regels aangescherpt voor zowel het handelsboek als voor complexe securitisaties en posities die banken buiten de balans aanhouden. Deze risicogewogen kapitaalseisen worden aangevuld met een niet-risicogewogen maatstaf, de zogeheten ‘leverage ratio’. Deze maatstaf geeft de balansomvang van de bank in verhouding tot het aangehouden kapitaal weer en moet een grens stellen aan de opbouw van een overmatige schuldpositie, één van de oorzaken van de crisis. Tot slot worden minimum liquiditeitstandaarden geïntroduceerd. Het hele raamwerk zal geleidelijk worden geïmplementeerd en volledig van kracht zijn in 2019.

Afronding van de standaarden is stap één. Het is nu zaak dat de nodige vervolgstappen worden gezet. Hierbij is het allereerst van groot belang dat autoriteiten wereldwijd en consistent de minimumeisen implementeren. Het gaat hier om de uitwerking van Bazel III in nationale wet- en regelgeving en een goede naleving van deze regels door de banken. Een ambitieuze houding van de banken ten aanzien van het versterken van hun buffers is daarbij noodzakelijk. De markt verwacht overigens ook deze ambitie, zeker ook van Nederlandse banken.

Recentelijk is in de financiële pers prominent aandacht besteed aan de mogelijkheid dat Europa bij de aanstaande aanpassing van de Capital Requirements Directive - waarbij de Europese implementatie van Bazel III geregeld moet worden - op essentiële punten af zou wijken van het Bazelse pakket. Gesproken wordt over een bredere definitie van kapitaal en een minder uitgewerkte specificatie en afgezwakte status van de leverage ratio en de liquiditeits-eisen. Het pakket zou daarmee substantieel verwateren. Als deze berichtgeving juist is dan zou ik, als voorzitter van het Bazels Comité, mijn ernstige zorgen daarover willen uitspreken. Het Bazel III pakket is een noodzakelijke set aan afspraken om financiële stabiliteit in het systeem te waarborgen. Het pakket is nadrukkelijk op wereldwijd niveau overeengekomen en bekrachtigd door de G20 dankzij een breed gedeelde sense of urgency. Als er bij de eerste regionale implementatie inderdaad sprake is van substantiële uitholling, kan dit prikkels geven aan andere delen van de wereld om het pakket ook op sommige punten slechts ten dele te implementeren. De alom noodzakelijke geachte versterking van de financiële stabiliteit zou hiermee op onacceptabele wijze worden ondergraven.

Hoewel implementatie van Bazel III van groot belang is voor de financiële stabiliteit, biedt het geen volledig antwoord op het 'too important to fail' probleem dat ik eerder besprak. Deze regelgeving grijpt immers vooral aan bij bankspecifieke risico’s, waarmee de potentiële systeemrisico’s en het morele risico van grote banken niet geheel worden geadresseerd. Om dit te ondervangen is door de Financial Stability Board (FSB) een beleidsraamwerk ontwikkeld voor systeemrelevante instellingen. Dit raamwerk legt zwaardere eisen op aan deze instellingen én aan beleidsmakers en toezichthouders. Eén belangrijke component hiervan – waarop ik later terug kom – is het verbeteren van de afwikkelbaarheid van instellingen. Andere maatregelen die aangrijpen bij crisispreventie, zijn het intensiveren van het toezicht op systeemrelevante instellingen en het opleggen van hogere kapitaaleisen bovenop de Bazel III vereisten.

De FSB richt zich in eerste instantie vooral op instellingen die op mondiaal niveau systeemrelevant zijn. Inmiddels heeft het Bazels Comité voor Bankentoezichthouders een methodiek ontwikkeld voor de identificatie van deze instellingen. Voor het begrip, het gaat hier niet om honderden, maar om enkele tientallen instellingen die vanwege hun omvang en verwevenheid een potentieel risico vormen voor het mondiale financiële systeem. Naar verwachting zullen eind juli de concrete voorstellen voor het FSB-raamwerk ter consultatie worden gepubliceerd. Uiteraard zal uw feedback ten zeerste op prijs worden gesteld.

Laat ik benadrukken dat implementatie van het FSB-raamwerk voor Nederland belangrijk is vanwege de sterk geconcentreerde bankensector en de relatief grote omvang van de sector ten opzichte van de nationale economie. Ter illustratie: sinds mijn aantreden bij DNB in 1982 is de omvang van het Nederlandse bankwezen vervijfvoudigd tot circa 450% van het bbp. Derhalve hebben we ervoor gekozen het raamwerk toe te passen op alle instellingen die in Nederland systeemrelevant zijn. Deze benadering volgt logischerwijze uit het onschatbare belang van de financiële stabiliteit in Nederland.

Naast Bazel III en het FSB-raamwerk is een derde fundamentele verbetering de ontwikkeling van macro-prudentiële analyse en beleid. Wenselijk is dat toezichthouders en centrale banken risico’s in de macro-economie, in markten of voor de financiële sector als geheel tijdig voorzien. Zoals de crisis ons heeft duidelijk gemaakt, is alleen analyse echter niet voldoende. Even zo belangrijk is dat pro-actief met beleidsmaatregelen wordt opgetreden tegen de opbouw van onevenwichtigheden in bijvoorbeeld kredietverlening en vermogensprijzen. In lijn met de ontwikkelingen in vele andere landen, heeft DNB dan ook de macro-prudentiële analyse en beleid steviger verankerd in de organisatie. Ook in internationaal verband worden slagen voorwaarts gemaakt. Zo is begin dit jaar de European Systemic Risk Board van start gegaan, die macro-prudentiële risico’s op Europees niveau zal monitoren en zonodig waarschuwingen of gerichte aanbevelingen zal doen.

Dit alles neemt niet weg dat nog de nodige uitdagingen in het verschiet liggen. Zo zullen nieuwe beleidsinstrumenten moeten worden ontwikkeld die specifiek zijn gericht op macro-prudentiële kwetsbaarheden. Een eerste voorbeeld hiervan is de contracyclische buffer binnen het Bazel III-raamwerk. Naast de aangescherpte minimumeisen moeten banken in tijden van excessieve kredietgroei een extra kapitaalbuffer opbouwen, waarop ze in slechte tijden kunnen interen. Hierdoor zijn banken beter in staat de gevolgen van een crisis op te vangen. Bovendien zal door het opbouwen van de buffer de kredietgroei worden gedempt, waarvan een preventieve werking uitgaat. Met het activeren van de contracyclische buffer hebben de autoriteiten aldus een macroprudentieel instrument in handen.

Ondanks al deze initiatieven kan een nieuwe crisis uiteraard nooit helemaal worden uitgesloten. Vandaar dat gelijktijdig hervormingen worden doorgevoerd om de impact van een eventuele crisis zoveel mogelijk te beperken. Een eerste vereiste hiervoor is dat autoriteiten over een goed uitgeruste gereedschapskist beschikken om effectief op te treden bij financiële instellingen in problemen. In Nederland is daartoe de zogenoemde Interventiewet in voorbereiding, waarover de sector onlangs is geconsulteerd. Deze wet voorziet in een aantal belangrijke verbeteringen. Eén daarvan is dat DNB de bevoegdheid krijgt om aan te sturen op een snelle en ordelijke afwikkeling van een bank of verzekeraar, wanneer deze in onomkeerbare problemen is terecht gekomen. DNB kan in dat geval de deposito’s, activa, passiva en aandelen van de instelling overdragen. Dit kan naar een andere onderneming of naar een tijdelijke brugbank. Daarnaast krijgt de minister van Financiën de bevoegdheid om in te grijpen bij een instelling wanneer die instelling een ernstig en onmiddellijk gevaar vormt voor de financiële stabiliteit in Nederland. In het uiterste geval kan de minister hierbij zelfs tot onteigening van de instelling overgaan.

Evident is dat bij dergelijke vergaande bevoegdheden de nodige 'checks and balances' worden ingebouwd. Het wetsvoorstel voorziet dan ook in een adequate rechtsbescherming voor aandeelhouders en crediteuren. Zo moet een door DNB opgesteld overdrachtsplan worden goedgekeurd door de rechter voordat het kan worden uitgevoerd en kunnen aandeelhouders in verzet gaan tegen de beslissing van de rechter. Bovendien zou het in een rechtsstaat uiteraard onwenselijk zijn als de minister van Financiën zomaar kan beslissen om tot onteigening over te gaan. Het criterium voor een dergelijke vergaande beslissing is dan ook zwaar, waardoor onteigening de facto alleen als ultimum remedium kan worden ingezet. En ook hier kunnen belanghebbenden – na een door de Minister genomen besluit – in beroep gaan.

Ik zie de Interventiewet als een majeure stap voorwaarts om beter te kunnen ingrijpen in een crisis. Het wetsvoorstel is ook in lijn met hervormingen die reeds in andere Europese landen zijn doorgevoerd en sluit aan bij de voorstellen van de Europese Commissie. Tegelijkertijd blijkt uit de verschillende openbare reacties dat de wet op een aantal punten kan worden verbeterd. Het voornaamste punt van aandacht is wat mij betreft de praktische uitvoerbaarheid van de wet. Als voorbeeld wil ik het brugbankinstrument nemen. Om met dit instrument effectief te kunnen ingrijpen is het belangrijk dat vooraf, vóórdat een brugbank wordt geactiveerd, een aantal essentiële maatregelen zijn getroffen. Voor veel van deze maatregelen ontbreekt simpelweg de tijd tijdens een crisis. Zo dient de brugbank te worden 'ingericht'. Dit betekent dat zaken als de oprichtingsakte, de statuten, het bestuur en de vergunning voor bank of verzekeraar vooraf zijn geregeld. De brugbank moet als het ware op de plank liggen en binnen no-time kunnen worden geactiveerd. Het is van belang dat dit soort zaken goed worden geregeld in de uiteindelijke wet.

Ondanks deze verbeteringen in nationale resolutieregimes zal om de redenen die ik eerder schetste, resolutie van grote grensoverschrijdend opererende instellingen lastig blijven. Een vergaande – en op termijn wellicht meest wenselijke – oplossing is de ontwikkeling van een mondiaal, dan wel pan-Europees regime voor crisispreventie, -resolutie en insolventie. Hierbij zou een supranationale resolutieautoriteit verantwoordelijk worden voor de resolutie van grensoverschrijdende groepen. Tevens zouden bindende 'burden sharing' afspraken worden gemaakt. Erkend moet echter worden dat dit voorlopig niet haalbaar is. Nog afgezien van de aanzienlijke juridische complicaties, is er vooralsnog onvoldoende politieke bereidheid om soevereiniteit af te staan als het gaat om de overdracht van crisismanagement bevoegdheden.

Dit neemt niet weg dat op onderdelen wel degelijk voortgang wordt gemaakt. Zo wordt de internationale samenwerking tussen autoriteiten verder aangetrokken, bijvoorbeeld door de oprichting van zogenoemde crisismanagementgroepen voor de grootste internationale financiële instellingen. Doel van deze groepen – die ook voor een aantal Nederlandse instellingen zijn opgericht – is dat betrokken nationale autoriteiten beter zijn voorbereid om een eventuele crisis bij een dergelijke instelling te bestrijden. Dit gebeurt onder andere door tijdig heldere afspraken te maken over de verdeling van verantwoordelijkheden en over procedures voor informatieuitwisseling tijdens een crisis. Ook wordt gestreefd naar meer harmonisatie van nationale crisisresolutieinstrumenten. Hiermee wordt de kans verkleind dat maatregelen in één land worden belemmerd door het resolutieregime in een andere jurisdictie waar de instelling opereert.

Naast autoriteiten zullen ook instellingen zélf moeten zorgen dat ze beter zijn voorbereid op een eventuele crisis. Een belangrijke verplichting in het eerder genoemde FSB raamwerk is dan ook dat instellingen zogenoemde herstelplannen gaan opstellen. In zo’n plan moeten instellingen maatregelen identificeren en uitwerken die bij dreigende insolventie kunnen worden ingezet. Ook een aantal Nederlandse instellingen is gevraagd een herstelplan op te stellen. Het tijdig nadenken over crisismaatregelen – en over de belemmeringen die daarbij kunnen optreden – geeft waardevolle inzichten voor zowel de instelling als de toezichthouder en draagt bij aan de weerbaarheid van de instelling en daarmee van het financiële systeem. Niet voor niets vormt het herstelplan een belangrijk onderdeel van de Amerikaanse Dodd-Frank Act en de eerder genoemde voorstellen van de Europese Commissie. Het is dan ook zaak dat instellingen – inclusief de Nederlandse – actief voortgang maken met de ontwikkeling van deze plannen.
Tot besluit

Laat ik afsluiten. Ik heb getracht u enig zicht te geven op de hervormingen die op de sector afkomen. Daarbij besef ik me terdege dat deze behoorlijk wat vragen van de sector. Tegelijkertijd wil ik benadrukken dat gezien de lessen van de crisis en de onzekerheden en risico’s in het mondiale financiële systeem, het cruciaal is dat het momentum behouden blijft. Hier rust overigens niet alleen een taak voor de sector, maar zeker ook voor ons als autoriteiten. Laat me afsluiten door u een zeer nuttig en leerzaam congres toe te wensen!